李宇嘉专栏丨推动城市更新，钱要“花在刀刃上”

李宇嘉（广东省住房政策研究中心首席研究员）

4月8日，财政部办公厅、住建部办公厅联合发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，该通知最大的看点就是，明确了中央财政支持城市更新的创新举措——“定额补助”。根据该通知，东部、中部、西部这三大地区，每个城市可获得的补助总额分别不超过8亿元、10亿元、12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。

本质上，这是落实2024年4月份财政部、住建部发布的财办建〔2024〕24号文，所提出的开展城市更新示范工作的年度任务。根据24号文，从2024年开始，中央财政创新方式方法，支持部分城市开展城市更新示范工作，即通过竞争性选拔，确定部分基础条件好、积极性高、特色突出的城市开展典型示范，扎实有序推进城市更新行动，中央财政对示范城市给予定额补助。

2024年，每省（区、市）可推荐1个城市参评，首批评选15个示范城市，并按上述标准进行补助。2025年，定额补助的范围扩大了，从2024年重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，扩展到向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。城市数量也从2024年的15个增加到20个。更重要的是，中央补助资金的使用范围也扩大了。

根据24号文的规定，中央财政的定额补助用于4项城市更新的重点工作，即统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等。而且，申请成为示范城市要具备基础条件，比如建立了组织领导和协调工作机制，债务风险低且不得因更新而产生新的隐性负债，住建领域未出现重大生产安全或负面舆情事件。

2025年，除了上述4项城市更新的重点工作外，定额补助还可以用在城市更新机制建设相关支出，包括项目储备和生成机制（比如城市体检、城市更新专项规划）、资金安排和筹措（比如财政、金融资金申请使用等相关方案、可研报告等）、用地保障和审批机制（比如存量盘活、规划指标调整）等。可见，一些基础性条件也需要投入资金，以使得项目能尽快推进。

笔者认为，中央财政定额补助的范围扩大，意在提速城市更新。党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”，党的二十大再次明确了这一行动，意味着城市更新已成为新时期城市发展模式转型，助力经济高质量发展，满足人民群众从“有没有”转向“好不好”的新要求、更高品质生活新诉求的重要抓手。同时，更好的基础和公服设施、城区和社区环境也是内需发力的基础。

但是，由于近年来地方资金短缺，作为地方资金投入的主体——专项债券在使用和偿还上有平衡的硬性要求，而在一些地方，涉及到城市更新工作的各部门协作存在一定障碍，管线单位和地方政府部门的配合存在堵点，财政资金申请以项目为单位且需要工作量方案、可行性报告和法律意见书等，导致一些项目认定、推进的周期较长，资金投入力度不足等，使得这项民生工程在一些地方进度不及预期。

最典型的是，截止到2025年2000年之前建成的老旧小区项目都能实现改造开工，但完成进度不一，一些项目建设滞后，甚至中央预算内投资、保障性安居工程等资金拨付都受到一定影响。今年1月份召开的全国城市更新工作部署会，对推进该项民生工程做了全新部署，提出目标导向和问题导向，有力有序有效推进，明确资金和要素跟着项目走，统筹利用各方资金资源等等。

这意味着，不仅城市更新要全面提速，还要务实高效。从2024年的42号文及随后的城市评选、示范项目公布，到此次发布的2025年度安排、资金使用范围扩展等等，可以看出要以具体项目为抓手、以项目落地为导向、以统筹资源（包括各部门行政资源）为路径，打通项目从谋划入库到立项，再到推进和资金投放全过程的堵点，确保把好事办好、实事办实。

值得注意的是，改革开放40多年也是城市建设快速推进的40多年，很多城市存在基础或市政设施的历史欠账或短板，比如备受关注的“里子工程”，很多城市已进入了高度城市化时期，需要补上短板、防范隐患，也要顺应百姓需要配置新基建。因此，城市更新的内容很多，以老旧小区为例，就有基础类（满足居民安全需要和基本生活需求）、提升类（满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容）、完善类（为丰富社区服务供给、提升居民生活品质）。

以此来测算工作量和资金投入，会非常庞大。新时期的城市更新工作部署，强调一张蓝图绘到底、干到底；坚持尽力而为、量力而行，先急后缓；加强项目谋划、常态化储备和动态调整；坚持目标导向和问题导向。基于前期体检发现的问题、规划和计划确定的项目，特别是老百姓在城区、社区生活中存在的“急难愁盼”。于是，中央财政定额补助的钱就要花在刀刃上。

也就是上述民生和公共属性最强的四个重点领域，其目的就是通过创新财政模式，激发地方推进更新的内生动力。同时，财政部、住建部按照预算管理要求开展绩效评价，评价结果将与财政资金拨付挂钩。评价结果较差的城市，将视情缓拨、扣减补助。中央定额补助的投放，解决了城市更新市场化投入积极性较低、也是最棘手的部分，也为地方和市场投入扫清了障碍。

这样，中央财政资金发挥了四两拨千斤的撬动效应，并与地方财政、社会资本协同发力，形成多方资金汇集，推动城市更新可持续、能平衡的模式，形成可复制、可推广的模式和经验。更重要的是，通过城市更新补齐基础设施、市政设施短板后，将带动数万亿元的市场投资和消费，比如老旧小区提升类、完善类改造，旧城区复兴带动消费和文旅等，这是内需的重要动力。

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