李宇嘉专栏丨推动城市更新,钱要“花在刀刃上”
李宇嘉(广东省住房政策研究中心首席研究员)
4月8日,财政部办公厅、住建部办公厅联合发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》,该通知最大的看点就是,明确了中央财政支持城市更新的创新举措——“定额补助”。根据该通知,东部、中部、西部这三大地区,每个城市可获得的补助总额分别不超过8亿元、10亿元、12亿元,直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。
本质上,这是落实2024年4月份财政部、住建部发布的财办建〔2024〕24号文,所提出的开展城市更新示范工作的年度任务。根据24号文,从2024年开始,中央财政创新方式方法,支持部分城市开展城市更新示范工作,即通过竞争性选拔,确定部分基础条件好、积极性高、特色突出的城市开展典型示范,扎实有序推进城市更新行动,中央财政对示范城市给予定额补助。
2024年,每省(区、市)可推荐1个城市参评,首批评选15个示范城市,并按上述标准进行补助。2025年,定额补助的范围扩大了,从2024年重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜,扩展到向超大特大城市以及黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜。城市数量也从2024年的15个增加到20个。更重要的是,中央补助资金的使用范围也扩大了。
根据24号文的规定,中央财政的定额补助用于4项城市更新的重点工作,即统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等。而且,申请成为示范城市要具备基础条件,比如建立了组织领导和协调工作机制,债务风险低且不得因更新而产生新的隐性负债,住建领域未出现重大生产安全或负面舆情事件。
2025年,除了上述4项城市更新的重点工作外,定额补助还可以用在城市更新机制建设相关支出,包括项目储备和生成机制(比如城市体检、城市更新专项规划)、资金安排和筹措(比如财政、金融资金申请使用等相关方案、可研报告等)、用地保障和审批机制(比如存量盘活、规划指标调整)等。可见,一些基础性条件也需要投入资金,以使得项目能尽快推进。
笔者认为,中央财政定额补助的范围扩大,意在提速城市更新。党的十九届五中全会首次提出“实施城市更新行动”,党的二十大再次明确了这一行动,意味着城市更新已成为新时期城市发展模式转型,助力经济高质量发展,满足人民群众从“有没有”转向“好不好”的新要求、更高品质生活新诉求的重要抓手。同时,更好的基础和公服设施、城区和社区环境也是内需发力的基础。
但是,由于近年来地方资金短缺,作为地方资金投入的主体——专项债券在使用和偿还上有平衡的硬性要求,而在一些地方,涉及到城市更新工作的各部门协作存在一定障碍,管线单位和地方政府部门的配合存在堵点,财政资金申请以项目为单位且需要工作量方案、可行性报告和法律意见书等,导致一些项目认定、推进的周期较长,资金投入力度不足等,使得这项民生工程在一些地方进度不及预期。
最典型的是,截止到2025年2000年之前建成的老旧小区项目都能实现改造开工,但完成进度不一,一些项目建设滞后,甚至中央预算内投资、保障性安居工程等资金拨付都受到一定影响。今年1月份召开的全国城市更新工作部署会,对推进该项民生工程做了全新部署,提出目标导向和问题导向,有力有序有效推进,明确资金和要素跟着项目走,统筹利用各方资金资源等等。
这意味着,不仅城市更新要全面提速,还要务实高效。从2024年的42号文及随后的城市评选、示范项目公布,到此次发布的2025年度安排、资金使用范围扩展等等,可以看出要以具体项目为抓手、以项目落地为导向、以统筹资源(包括各部门行政资源)为路径,打通项目从谋划入库到立项,再到推进和资金投放全过程的堵点,确保把好事办好、实事办实。
值得注意的是,改革开放40多年也是城市建设快速推进的40多年,很多城市存在基础或市政设施的历史欠账或短板,比如备受关注的“里子工程”,很多城市已进入了高度城市化时期,需要补上短板、防范隐患,也要顺应百姓需要配置新基建。因此,城市更新的内容很多,以老旧小区为例,就有基础类(满足居民安全需要和基本生活需求)、提升类(满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容)、完善类(为丰富社区服务供给、提升居民生活品质)。
以此来测算工作量和资金投入,会非常庞大。新时期的城市更新工作部署,强调一张蓝图绘到底、干到底;坚持尽力而为、量力而行,先急后缓;加强项目谋划、常态化储备和动态调整;坚持目标导向和问题导向。基于前期体检发现的问题、规划和计划确定的项目,特别是老百姓在城区、社区生活中存在的“急难愁盼”。于是,中央财政定额补助的钱就要花在刀刃上。
也就是上述民生和公共属性最强的四个重点领域,其目的就是通过创新财政模式,激发地方推进更新的内生动力。同时,财政部、住建部按照预算管理要求开展绩效评价,评价结果将与财政资金拨付挂钩。评价结果较差的城市,将视情缓拨、扣减补助。中央定额补助的投放,解决了城市更新市场化投入积极性较低、也是最棘手的部分,也为地方和市场投入扫清了障碍。
这样,中央财政资金发挥了四两拨千斤的撬动效应,并与地方财政、社会资本协同发力,形成多方资金汇集,推动城市更新可持续、能平衡的模式,形成可复制、可推广的模式和经验。更重要的是,通过城市更新补齐基础设施、市政设施短板后,将带动数万亿元的市场投资和消费,比如老旧小区提升类、完善类改造,旧城区复兴带动消费和文旅等,这是内需的重要动力。
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